1. La función judicial en contraposición a la función administrativa
Como una forma de garantizar el cumplimiento de los derechos reconocidos a favor de los consumidores de bienes y los usuarios de servicios, la Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario, número 358-05[1] establece una serie de mecanismos que buscan asegurar el respeto a dichos derechos y resarcir a aquellos que hayan sufrido daños como consecuencia de los fallos que puedan surgir en dicho sistema de protección.
En tal sentido, la Ley núm. 358-05 ha otorgado competencia para la ejecución de estos mecanismos, por un lado, a los órganos judiciales y, por otro lado, a un órgano administrativo: la Dirección Ejecutiva del Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro Consumidor)[2].
Sin embargo, en la práctica, la subsunción de los casos reales en las disposiciones de la Ley núm. 358-05 no ha resultado ser una tarea sencilla al momento de determinar el alcance y los límites de la facultad sancionadora de Pro Consumidor como órgano administrativo.
Por lo que, se ha hecho necesario delimitar y diferenciar de forma precisa la función judicial de la función administrativa, a saber:
1.1. Función judicial
Es definida por el artículo 149, párrafo I, de la Constitución de la República Dominicana[3] como aquella que consiste en: “… administrar justicia para decidir sobre los conflictos entre personas físicas o morales, en derecho privado o público, en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado. Su ejercicio corresponde a los tribunales y juzgados determinados por la ley…”.
Esta se encuentra expresamente instituida en el artículo 132 de la Ley núm. 358-05 que establece:
“… los juzgados de paz serán competentes para conocer de las infracciones a la presente ley…
Párrafo II. En los casos en que las infracciones a la presente ley, solo impliquen un perjuicio contra el patrimonio del consumidor o usuario y que a este solo le interese la reparación civil de los daños y perjuicios causados, podrá acudir por ante los tribunales competentes en materia civil…”.
1.2. Función administrativa
Es definida por el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, núm. 247-12[4] como aquella que: “… comprende toda misión, competencia o actividad de interés general, otorgada conforme al principio de juridicidad para regular, diseñar, aprobar, ejecutar, fiscalizar, evaluar y controlar políticas públicas o suministrar servicios públicos, aunque estos tengan una finalidad industrial o comercial y siempre que no asuman un carácter legislativo o jurisdiccional”.
Como una consecuencia natural del principio de legalidad, para que el órgano que ejerce esta función administrativa cuente con potestad sancionadora debe serle atribuida expresamente por la ley. En este sentido:
1.2.1. La Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo[5] establece en el artículo 35: “… la potestad sancionadora de la administración pública solo podrá ejercerse en virtud de habilitación legal expresa. Su ejercicio corresponde exclusivamente a los órganos administrativos que la tengan legalmente atribuida” y
1.2.2. El artículo 40, numeral 13, de la Constitución de la República Dominicana dispone que: “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción penal o administrativa”.
No obstante, esta facultad sancionadora de la administración pública no es ilimitada; pues, el numeral 17 del mencionado artículo 40 de la Constitución establece que: “… la administración pública no podrá imponer sanciones que de forma directa o subsidiaria impliquen privación de libertad…”.
Conforme lo expuesto, y siendo la facultad sancionadora una característica intrínseca de la función judicial, es incuestionable la potestad y competencia otorgada por el artículo 132 de la Ley núm. 358-05 a los tribunales para la imposición de sanciones a aquellos que incurran en la comisión de las infracciones tipificadas en dicha ley.
2. ¿Posee Pro Consumidor facultad sancionadora?
Analizado lo anterior, se hace necesario determinar si la Ley núm. 358-05 reconoce a la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor dicha facultad sancionadora, en virtud de la función administrativa que ejerce, toda vez que para esto es obligatorio que la ley expresamente así lo disponga.
A tales fines, procede analizar lo establecido por la Ley núm. 358-05, referente al tema, y las decisiones jurisprudenciales que al respecto han sido dictadas.
2.1. Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario, número 358-05
El artículo 19, literal g, de la Ley núm. 358-05 pone a cargo de dicha Dirección Ejecutiva: “… someter a los infractores ante las instancias judiciales competentes, así como asistir y asesorar al ministerio público de las mismas cuando este lo requiera”.
Además, el artículo 23 establece que la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor: “… es el organismo competente para conocer, por la vía administrativa, los casos de conflictos relativos a esta ley”. A lo que agrega el artículo 27 que: “en caso de encontrar violación a las disposiciones de esta ley (…) deberá ejecutar las acciones correctivas y las penalizaciones que contemple la ley, aplicable dentro de la esfera de su competencia y observando el debido proceso”.
Continúan, refiriéndose a las funciones de dicha Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor, el artículo 31, literal j, que dispone: “… dictar resoluciones relativas a la aplicación de esta ley en caso de infracciones y violaciones que deban ser conocidas y resueltas, en primera instancia, a su nivel de competencia…” y el artículo 42 que agrega: “… velar por el cumplimiento de estas disposiciones y tomará las medidas de lugar para sancionar las violaciones”.
El artículo 43 dispone: “… se prohíbe la adulteración o eliminación de las fechas de expiración o de uso permitido, en materia de alimentos, medicamentos u otros productos perecederos (…) La violación de esta prohibición será sancionada por la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor con la incautación de los productos, multa y reparación de daños ocasionados al consumidor, sin perjuicio de otras acciones que conforme a la ley puedan ejercerse”.
Y el artículo 104 establece la existencia de infracciones y sanciones administrativas al disponer: “… las infracciones en materia de consumo serán objeto de las sanciones correspondientes, previa instrucción del expediente sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que puedan concurrir.
Párrafo I. En caso de instrucción de causa penal ante los tribunales de justicia, se mantendrán las medidas administrativas que hubieran sido adoptadas…”.
Prosigue el artículo 105 refiriéndose a las infracciones administrativas al establecer: “Se considerarán infracciones en materia de defensa de los derechos de los consumidores y usuarios (…) a) administrativas: las acciones u omisiones tipificadas en la presente ley o sus reglamentos…”.
Mientras que, el artículo 111 faculta a la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor a aplicar, mediante resolución, las siguientes medidas cautelares cuando se ha comprobado un alto riesgo para la salud o seguridad de los consumidores o usuarios: “a) Advertencia; b) Decomiso o confiscación de productos, envolturas, empaques, envases, material impreso, etiquetas, material publicitario y/o promocional previa autorización judicial; c) Destrucción de productos, envolturas, empaques, envases, material impreso, etiquetas, material publicitario y/o promocional, luego de dictada una sentencia condenatoria definitiva por los tribunales competentes; d) Prohibición de venta del producto o prestación del servicio, previa autorización judicial; e) Cierre del establecimiento, previa autorización judicial luego de dictada una sentencia condenatoria definitiva por los tribunales competentes; o f) Cualquier combinación de las medidas anteriores”[6].
2.2. Análisis de algunas decisiones jurisprudenciales
No existe duda de que el artículo 43 de la Ley núm. 358-05 permite a Pro Consumidor la imposición de sanciones administrativas en los casos expresamente enumerados en dicho texto, previo cumplimiento del procedimiento establecido en el artículo 117 de dicha ley[7]. Este criterio ha sido refrendado por el Tribunal Constitucional de la República Dominicana, que ha establecido sobre dicho artículo 43 lo siguiente:
“Del análisis del contenido del artículo anteriormente transcrito, se desprende que el legislador faculta a la Dirección Ejecutiva de PRO CONSUMIDOR a aplicar sanciones de naturaleza pecuniaria, en particular, multas…
… en lo que respecta a la facultad de aplicar multas atribuidas por el legislador a la Dirección Ejecutiva de PRO CONSUMIDOR, el tribunal destaca que se trata de una prerrogativa legal compatible con la Constitución, en la medida en que el constituyente solo prohíbe a la Administración Pública la aplicación de sanciones que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad, no así la aplicación de sanciones de naturaleza pecuniaria, como lo son las multas…
… si bien es cierto que el legislador ha facultado, de manera expresa, a la Dirección Ejecutiva de PRO CONSUMIDOR a aplicar sanciones de naturaleza pecuniarias, como la multa, no menos cierto es que, en la aplicación de tales sanciones, el señalado órgano de la administración pública debe cumplir con el procedimiento previsto en el artículo 117 de la ley” [8].
Sin embargo, con excepción de los casos expresamente señalados en el artículo 43, no existe una disposición contenida en los artículos que forman la Ley núm. 358-05 que de manera expresa, clara y concisa establezca que Pro Consumidor tiene facultades para imponer sanciones administrativas. Y tal y como dispone la Ley núm. 107-13 en su artículo 35: “… la potestad sancionadora de la administración pública solo podrá ejercerse en virtud de habilitación legal expresa…”.
No obstante, de forma vaga e imprecisa, y en cierto modo incorrecta, podría deducirse de la lectura conjunta de los artículos antes detallados que Pro Consumidor cuenta con la facultad de imponer sanciones administrativas. Esto, lo demuestra la decisión de la Suprema Corte de Justicia que estableció que:
“… la Ley 358-05 en su artículo 31 literal j) faculta a dicho organismo a dictar resoluciones relativas a la aplicación de la ley en caso de infracciones y violaciones que deban ser conocidas y resueltas, en primera instancia, a su nivel de competencia; tomando, tal como establece la parte in-fine del artículo 42 de la referida ley, las medidas de lugar para sancionar las violaciones a la misma; que esa potestad sancionadora del órgano regulador de las relaciones de consumo (Pro consumidor) están tipificadas en los artículos 105 y 107 de dicha ley, artículos que dejan sentado el espíritu del legislador de dar competencia a este órgano regulador para aplicar sanciones administrativas en caso de infracciones relacionadas con la misma…
… Pro Consumidor, como órgano regulador actuó correctamente aplicando las sanciones tipificadas en los artículos 112 y siguientes de la Ley 358-05, General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario, que la faculta a imponer las multas correspondientes en razón de la gravedad de la falta cometida…” [9].
Pero, esta no ha sido una posición constante; pues, con posterioridad a dicha decisión la Suprema Corte de Justicia ha establecido los siguientes criterios, que han cambiado las pautas sobre el tema, a saber:
“… salvo los casos comprendidos en el artículo 43 de la Ley núm. 358-05, la normativa reguladora no dota de potestad sancionadora expresa -y sin lugar a dudas- al Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor, sino de una facultad de comprobación administrativa previa al apoderamiento de los órganos jurisdiccionales con facultad para la imposición de multas. Esto es lo que en doctrina se reconoce como actuación administrativa de inspección o comprobación administrativa…
… del análisis de los artículos 17 (funciones del Consejo Directivo), 23, 27, 31 y 42 (los dos últimos sobre las funciones del director ejecutivo) de la citada Ley núm. 385-05 no se vislumbra una explícita —y sin lugar a dudas —habilitación a PROCONSUMIDOR para dictar sanciones administrativas, sino que las sanciones por la comisión de infracciones deberán ser dictadas por los jueces de paz conforme expresa el artículo 132 de la referida ley”[10].
“… se aprecia que no resulta posible que un órgano de la administración pública, como lo es PROCONSUMIDOR, ordene a los particulares pagos a título de compensación por daños civiles en el ámbito de un contrato civil que haya sido suscrito por los administrados…” [11].
3. Conclusión
La redacción de la Ley núm. 358-05 no es clara ni precisa con relación a la facultad sancionadora de Pro Consumidor. Por lo que, convendría que dicho texto legal sea modificado en lo que a dicho aspecto se refiere, a los fines de garantizar la seguridad jurídica que debe primar en todo Estado de derecho. No obstante, en lo que esto sucede, se puede establecer que las decisiones jurisprudenciales, han allanado el camino y han trazado las directrices que han permitido esclarecer el tema.
[1] Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario, número 358-05. 9 de septiembre de 2005 (que en lo adelante será nombrada solamente como Ley núm. 358-05).
[2] Que en lo adelante será nombrado solamente como Pro Consumidor.
[3] Constitución de la República Dominicana (Const.). 13 de junio de 2015 (República Dominicana).
[4] Ley Orgánica de la Administración Pública, núm. 247-12. 9 de agosto de 2012. Gaceta Oficial núm. 10691, 14 de agosto de 2012.
[5] Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo. 6 de agosto de 2013. Gaceta Oficial núm. 10722, 8 de agosto de 2013.
[6] Artículos 19 (literal g), 23, 27, 31 (literal j), 42, 43, 104, 105 y 111 de la Ley núm. 358-05.
[7] El artículo 117, párrafo I de la Ley núm. 358-05 dispone que: “… en caso de denuncia, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor tendrá un plazo de cinco (5) días hábiles para pronunciarse sobre la procedencia o no de la acción administrativa (…) si procede llamará a conciliación, siguiendo el procedimiento previsto en los artículos 124 al 130 de la presente ley. Si no hay acuerdo entre las partes tendrá cinco (5) días hábiles adicionales para pronunciarse sobre el caso, mediante resolución motivada, en la cual impondrá la sanción administrativa que correspondan a la decisión…”.
[8] Sentencia del Tribunal Constitucional de la República Dominicana, TC/0080/19, expediente núm. TC-04-2016-0134 relativo al recurso de revisión constitucional de decisión jurisdiccional, 21 de mayo de 2019, pp. 22, 23 y 24, https://www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretar%C3%ADa/sentencias/tc008019
[9] Sentencia de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, núm. 39, 26 de marzo de 2014. Fuente: Boletín Judicial, órgano de la Suprema Corte de Justicia, marzo 2014 (2015). Santo Domingo, República Dominicana (núm. 1240, año 105, pp. 1282 y 1284), www.poderjudicial.gob.do
[10] Sentencia de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, 30 de junio de 2021. Fuente: Principales sentencias de la Suprema Corte de Justicia 2021 (2022). Santo Domingo, República Dominicana (pp. 3631 y 3632), www.poderjudicial.gob.do
[11] Sentencia de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, núm. SCJ-TS-22-0537, 31 de mayo de 2022. Fuente: Principales sentencias de la Suprema Corte de Justicia 2022, mayo-agosto. Santo Domingo, República Dominicana (p. 454), www.poderjudicial.gob.do
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