1. La orientación tributaria
El derecho tributario es, quizás, una de las ramas del derecho que más complejidades presenta en el momento en que se hace necesario aplicar lo que establece la teoría a los casos que acontecen en la práctica diaria. Así, la subsunción de sus normas en las situaciones reales muchas veces no resulta ser una tarea sencilla, debido a la rapidez con la que se modifica la legislación fiscal, las particularidades propias de cada caso, la falta de experiencia del contribuyente tributario, la diversidad de criterios sobre un mismo tema, entre otros aspectos.
Como consecuencia de la importancia del tema, y por las particularidades de la materia, la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) lleva a cabo, de manera continua, innumerables acciones a los fines de promover una cultura tributaria. En tal sentido, se ejecutan constantemente actividades destinadas a obtener la educación y concientización de las personas en lo relativo a su relación con la administración fiscal.
Siendo una de estas acciones la orientación al contribuyente tributario, la cual es brindada tanto de manera presencial en las diferentes oficinas que conforman la Dirección General de Impuestos Internos, como a través de la línea telefónica habilitada a tales fines por la DGII. En ambos casos, la institución cuenta con personal calificado y actualizado en temas fiscales, quienes de manera sencilla proporcionan respuestas y soluciones a la gran mayoría de los casos que les son consultados.
Esto, en gran medida, no es más que una respuesta al mandato contenido en el artículo 4 de la Ley núm. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo,[1] que dispone que:
“… se reconoce el derecho de las personas a una buena administración pública, que se concreta, entre otros, en los siguientes derechos subjetivos de orden administrativo:…
… derecho a ser informado y asesorado en asuntos de interés general…”.
2. Solicitud de consultas técnicas a la Dirección General de Impuestos Internos (DGII)
No obstante, lo anterior, existen casos que, por su naturaleza singular y compleja, ameritan de un examen más profundo, detallado y personalizado que el que ofrece una simple consulta informal.
Motivo por el cual, el legislador se ha encargado de otorgarle al contribuyente tributario las herramientas necesarias para que no se quede desamparado en aquellas situaciones en las que se encuentre confundido y los demás medios de orientación, antes enunciados, hayan sido agotados sin éxito. Esto, con la finalidad de facilitar y agilizar el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
Al respecto, la Dirección General de Impuestos Internos ofrece la posibilidad al contribuyente de realizar consultas técnicas.
De esta forma lo establece el artículo 38 del Código Tributario de la República Dominicana[2] que determina que: “La administración tributaria podrá ser consultada, por quien tuviese un interés personal y directo, sobre la aplicación de la ley a una situación concreta”.
Y, agrega el artículo 39 del Código Tributario que: “El consultante deberá exponer con claridad y precisión todos los elementos constitutivos de la situación que motiva la consulta, pudiendo así mismo indicar y fundamentar su opinión al respecto”.
3. Requisitos que debe reunir la solicitud de la consulta técnica a la DGII
Conforme con los antes transcritos artículos 38 y 39 del Código Tributario, la solicitud de la consulta técnica que se lleva a cabo ante la DGII debe reunir las siguientes condiciones:
| 3.1. Que el contribuyente tributario que realiza el requerimiento tenga un interés personal y directo. Es decir que, el pedimento debe ser efectuado por el interesado o su representante legal. |
| 3.2. Que la consulta verse sobre la aplicación de la ley tributaria a una situación concreta. Por lo tanto, el asesoramiento no puede ser genérico. |
| 3.3. Que la petición se encuentre debidamente motivada y cuidadosamente fundamentada en cuanto a los hechos del caso particular de que se trata y sus elementos constitutivos, sin omitir información ni ofrecer datos erróneos. |
| 3.4. Que se especifiquen y detallen las preguntas y los puntos sobre los cuales se necesita el asesoramiento. |
También, es recomendable que el interesado, en los casos en que sea necesario y aplique, deposite cualquier documentación que considere relevante a los fines de edificar a la DGII sobre la situación particular que ha originado la consulta y esclarecer cualquier asunto.
Es importante tener en cuenta que, es fundamental cumplir con estas exigencias para que la respuesta a la consulta técnica se corresponda con la realidad del caso particular. Pues, si la solicitud no es precisa o no se ajusta a la verdad del caso cuya asesoría se solicita la respuesta no tendrá ningún valor.
De esta forma lo prescribe el artículo 41 del Código Tributario que establece que: “No tendrá efecto la respuesta a una consulta evacuada sobre la base de datos inexactos proporcionados por el consultante”.
4. Realizar la consulta técnica no exime del pago de impuestos
El artículo 40 del Código Tributario precisa que: “La presentación de una consulta no exime al consultante del cumplimiento oportuno de sus obligaciones tributarias”.
Esto quiere decir que, si la fecha de pago de la obligación tributaria, que dio origen a la solicitud, vence antes de obtener la respuesta a la consulta técnica solicitada a la Dirección General de Impuestos Internos, no existe ningún pretexto para no saldar la suma o monto que se generará en la DGII por concepto de pago del impuesto.
Por eso, lo recomendable es presentar la petición de la consulta con suficiente antelación a la fecha límite establecida para el pago de la obligación tributaria de que se trate.
5. El efecto de la consulta técnica para los terceros
El artículo 42 del Código Tributario especifica que: “La respuesta a las consultas presentadas solo surtirá efectos vinculantes para la administración tributaria respecto al consultante y no será susceptible de recurso alguno”.
Y, agrega el artículo 43 del Código Tributario que: “La administración tributaria podrá cambiar de criterio respecto a una materia consultada. Este nuevo criterio deberá recogerse en una norma general publicada de acuerdo con el artículo 37 y surtirá efecto respecto de todos los hechos generadores pendientes a la fecha de dicha publicación o posteriores a ella”.
Por lo que, del análisis de los antes transcritos textos legales se colige:
| 5.1.1. Que la consulta técnica expedida por la DGII no es susceptible de ningún recurso. |
| 5.1.2. Que la Dirección General de Impuestos Internos puede cambiar de opinión. Pero, para que este nuevo criterio pueda ser aplicado debe ser adoptado en una norma general emitida por la DGII, la cual debe ser publicitada conforme con lo prescrito en el artículo 37 del Código Tributario. Esta disposición tendrá efecto para los hechos generadores que estén pendientes a la fecha de publicación de la norma y para los que surjan con posterioridad. |
| 5.1.3. Que la respuesta a la consulta técnica solo tiene efectos vinculantes para el contribuyente tributario que lleva a cabo la solicitud. Es decir, tiene un efecto interpartes. |
Sin embargo, es necesario analizar los preceptos del antes transcrito artículo 42 del Código Tributario, en lo concerniente a que la consulta técnica no tiene efectos vinculantes respecto a los terceros, comparando estas disposiciones con los artículos 39, 138 y 243 de la Constitución dominicana,[3] a saber:
A. Artículo 39: “… todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, reciben la misma protección y trato de las instituciones, autoridades y demás personas…”.
B. Artículo 243: “… el régimen tributario está basado en los principios de legalidad, justicia, igualdad y equidad para que cada ciudadano y ciudadana pueda cumplir con el mantenimiento de las cargas públicas”.
C. Artículo 138: “… la administración pública está sujeta en su actuación a los principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación…”.
De lo anterior se infiere que, parte fundamental de la seguridad jurídica y del principio de igualdad entre los individuos, que debe primar en todo Estado de derecho, implica que la administración pública ante casos similares aplique soluciones iguales. Es necesario, que la ley sea interpretada y aplicada, siempre, de la misma forma, para que las personas puedan desarrollarse y ejercer sus actividades en un ambiente de certeza jurídica.
Es decir que, las actuaciones de la administración tributaria, y en este caso específicamente de la DGII, deben llevarse a cabo garantizando una interpretación uniforme de las normas fiscales. Por consiguiente, las opiniones emitidas en una consulta técnica no pueden ser válidas para un contribuyente y desechables para el resto.
De hecho, conforme con el artículo 33 del Código Tributario: “… la administración tributaria estará obligada a cumplir los siguientes deberes:… b) Deber de publicidad”.
Texto legal, este último, que sumado al antes transcrito artículo 138 de la Constitución llevan a concluir que las consultas técnicas expedidas por la DGII desde el momento en que son publicadas, como de hecho se lleva a cabo en la práctica, sirven como un parámetro de orientación, asesoramiento y guía para todos los contribuyentes fiscales. Y, en consecuencia, podrían ser usadas como un precedente frente a casos totalmente iguales.
Esto ha sido corroborado por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo de la República Dominicana[4] que estableció, en una de sus decisiones, que:
“La repuesta de una consulta técnica hecha a la administración tributaria constituye un acto administrativo (…) su acepción se enmarca en la definición que plantea el artículo 8 de la ley 107-13([5])…
… si bien el Código Tributario en la parte primaria del artículo 42, estipula que la respuesta de la consulta técnica solo aplica y tiene efectos entre sus partes, no se debe dejar de lado (…) que por consecuencias del principio de publicidad al que queda sujeta la administración por disposición del artículo 138 de la Constitución, conjuntamente con los principios de previsibilidad, certeza normativa y seguridad jurídica (que rigen no solo la Ley 107-13, sino la misma materia tributaria) las consultas no deben ser ocultas y suponen estar a disposición de todas las personas. Esto implica que tácitamente constituyan precedentes entre los particulares, y (…) puedan servir como prueba en procedimientos o procesos donde las partes sean distintas, empero, el asunto o fondo de la consulta es el mismo…”.
6. Conclusiones
Como criterio personal se podría considerar (refrendando la postura previamente citada del Tribunal Superior Administrativo y dejando claro, además, que no es lo que prescribe el artículo 42 del Código Tributario) que en cumplimiento de los artículos 39, 138 y 243 de la Constitución dominicana, desde el momento en que las opiniones emitidas por la DGII como resultado de una consulta técnica son publicitadas y, por ende, son puestas al alcance de los ciudadanos, se convierten de manera tácita en un precedente a ser tomado como parámetro en los casos en que se trate de interpretaciones de las leyes tributarias, de situaciones jurídicamente iguales o de casos con un mismo hecho generador.
Por supuesto, siempre que con posterioridad a la consulta técnica la Dirección General de Impuestos Internos no haya cambiado o modificado su criterio y este haya sido recogido en una norma general dictada por dicha institución y sometida a la publicidad consagrada en el artículo 37 del Código Tributario.
[1] Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, 6 de agosto de 2013. Gaceta Oficial núm. 10722, 8 de agosto de 2013.
[2] Código Tributario. Ley núm. 11-92. 16 de mayo de 1992. Gaceta Oficial núm. 9835. 16 de mayo de 1992 (República Dominicana).
[3] Constitución de la República Dominicana (Const.). 27 de octubre de 2024. Gaceta Oficial núm. 11170. 31 de octubre de 2024.
[4] Sentencia de la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo de la República Dominicana, núm. 0030-03-2019-SSEN-00191, expediente núm. 0030-2017-ETSA-01479, sol. núm. 030-2017-CT-00433, 26 de junio de 2019, pp. 20, 21 y 22, https://poderjudicial.gob.do/consultas/tsa/
[5] El artículo 8 de la Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo establece que: “… acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad, juicio o conocimiento realizada en ejercicio de función administrativa por una administración pública, o por cualquier otro órgano u ente público que produce efectos jurídicos directos, individuales e inmediatos frente a terceros”.
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