1. La función judicial en contraposición a la función administrativa
Como una forma de garantizar el cumplimiento de los derechos reconocidos a favor de los consumidores de bienes y de los usuarios de servicios, la Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario, número 358-05[1] establece una serie de mecanismos que buscan asegurar el respeto a dichas prerrogativas y el resarcimiento a aquellos que hayan sufrido daños como consecuencia de los fallos o errores que puedan surgir en dicho sistema de protección.
En tal sentido, la Ley núm. 358-05 ha otorgado competencia para la ejecución de estos mecanismos, por un lado, a los órganos judiciales y, por otro lado, a un órgano administrativo: la Dirección Ejecutiva del Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro Consumidor)[2].
Sin embargo, en la práctica, la subsunción de los casos reales en las disposiciones de la Ley núm. 358-05 no ha resultado ser una tarea sencilla al momento de determinar el alcance y los límites de la facultad sancionadora de Pro Consumidor como órgano administrativo.
Por consiguiente, se ha hecho necesario diferenciar, de forma precisa, la función judicial de la función administrativa, con la finalidad de delimitar el campo de acción de cada una.
2. Función judicial
Es definida (por el artículo 149, párrafo I, de la Constitución dominicana[3]) como aquella que es ejercida a través de los tribunales y juzgados, instituidos por la ley, y que tiene como finalidad administrar justicia en los conflictos que surjan entre personas físicas o morales, en derecho público o privado, mediante el dictamen, luego de conocidos los diferendos, de una decisión que deberá ser ejecutada.
En este orden, la función judicial se encuentra expresamente establecida en el artículo 132 de la Ley núm. 358-05[4], que prescribe:
| 2.1. Que los juzgados de paz son los competentes para conocer las infracciones descritas en la Ley núm. 358-05. |
| 2.2. Que cuando las infracciones a la Ley núm. 358-05 acarreen, únicamente, una lesión al patrimonio de los consumidores o usuarios, y a estos solo les interese la reparación de los daños y perjuicios ocasionados, podrán accionar por ante los tribunales competentes en materia civil. |
3. Función administrativa
Es definida (por el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, núm. 247-12[5]) como aquella que se encarga del diseño, aprobación, evaluación, fiscalización, control, regularización y ejecución de las políticas públicas y del suministro de los servicios públicos, incluyendo aquellos con fines industriales o comerciales. Sin englobar dentro de estas actividades o facultades aquellas que son de naturaleza legislativa o jurisdiccional.
La función administrativa se rige por una serie de axiomas fundamentales, que son pilares esenciales de un Estado de derecho y que tienen como propósitos, entre otros tantos, evitar arbitrariedades y el uso desmedido del poder, destacándose, en tal sentido, dos postulados de vital importancia:
| 3.1.1. El principio de legalidad: conforme al cual lo concerniente a la función administrativa debe regirse y sujetarse a la ley. De manera tal que, las leyes son las que diseñan, circunscriben y limitan el campo de acción de la administración pública, la cual debe someterse a lo consagrado en estas. |
| 3.1.2. El principio de juridicidad: en virtud del cual la función administrativa debe sujetarse a las normas consagradas en las distintas fuentes del derecho reconocidas en el ordenamiento jurídico. El postulado de juridicidad tiene un campo de acción más amplio que el del principio de legalidad, ya que, este último se limita a la ley. |
Y, como una consecuencia de estos postulados, para que el órgano que ejerce la función administrativa cuente con potestad sancionadora o con otras facultades, estas deben serles atribuidas expresamente por la ley. Así, en el ordenamiento jurídico dominicano, las siguientes disposiciones se refieren específicamente al poder sancionador de la administración pública, a saber:
3.2.1. La Ley núm. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo[6], que determina, en el artículo 35, que la administración pública únicamente cuenta con facultad sancionadora cuando de forma expresa una disposición legal la autoriza a hacer uso de ese poder.
Lo que significa que, solo tienen potestad sancionadora aquellos órganos administrativos a los que alguna norma jurídica los haya legitimado a ejercerla.
3.2.2. La Constitución de la República Dominicana[7], que en su artículo 40, numeral 13, consagra, de manera expresa, el principio de legalidad al disponer que ninguna persona puede ser condenada o sancionada por la comisión de acciones u omisiones que al momento de su ocurrencia no sean consideradas infracciones a las leyes penales o administrativas.
No obstante, esta facultad sancionadora de la administración pública (que solo existe cuando le es expresamente atribuida por la ley) no es ilimitada, ya que, a esta le está vetada la posibilidad de imponer penas consistentes en prisión.
Así, el numeral 17 del mencionado artículo 40 de la Constitución prescribe que la administración pública tiene prohibida la imposición de sanciones que conlleven o acarreen, ya sea de manera directa o subsidiaria, penas privativas de libertad[8].
4. ¿Poseen la función judicial y la función administrativa la potestad de sancionar en materia de derecho del consumidor?
Conforme a lo expuesto, y siendo la facultad sancionadora una característica intrínseca de la función judicial, es incuestionable la potestad y competencia otorgada por el artículo 132 de la Ley núm. 358-05 a los tribunales para la imposición de sanciones a aquellos que incurran en la comisión de las infracciones tipificadas en dicho texto jurídico.
Empero, con relación a la facultad sancionadora de Pro Consumidor no es posible realizar de manera precisa y certera la misma afirmación. Por lo que, se hace necesario determinar si la Ley núm. 358-05 reconoce a la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor dicha potestad sancionadora, en virtud de la función administrativa que ejerce, toda vez que para esto es obligatorio que la norma jurídica expresamente así lo disponga.
5. Funciones de la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor (conforme a la Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario, número 358-05)
Los artículos 19 (literal g)[9], 23[10], 27[11], 31 (literal j)[12], 42[13], 111[14] y 117[15] de la Ley núm. 358-05 prescriben, respectivamente, que la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor tiene facultad:
| 5.1.1. Para someter, a las instancias judiciales que correspondan, a quienes infrinjan la Ley núm. 358-05. |
| 5.1.2. Para auxiliar y orientar a los representantes del ministerio público ante las instancias antes referidas, cuando estos funcionarios así lo soliciten. |
| 5.1.3. Para conocer, vía administrativa, las disputas surgidas con relación a los asuntos regulados por la Ley núm. 358-05. |
| 5.1.4. Para aplicar acciones correctivas e imponer penalizaciones en aquellas situaciones en que se vulneren o violenten las disposiciones de la Ley núm. 358-05. Para lo cual se exigen dos condiciones: 5.1.4.1. Que la aplicación de estas acciones correctivas y penalizaciones sea competencia de la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor. 5.1.4.2. Que la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor cumpla con el debido proceso. |
| 5.1.5. Para conocer y resolver los conflictos que sean sometidos ante el director ejecutivo, concernientes a violaciones a las disposiciones de la Ley núm. 358-05 y, como consecuencia de esto, emitir las resoluciones correspondientes. |
| 5.1.6. Para custodiar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la protección de la salud y la seguridad, contenidas en el capítulo V de la Ley núm. 358-05, y tomar las medidas que sean menester en caso de que estos preceptos sean vulnerados, a los fines de que se apliquen las sanciones de lugar. |
| 5.1.7. Para aplicar las siguientes medidas cautelares, mediante resolución y en los casos en que se ha comprobado un alto riesgo para la salud o la seguridad de los consumidores o usuarios, a saber: advertencias, decomisos o confiscaciones (previa autorización judicial), destrucción de productos (si existe sentencia condenatoria definitiva), prohibición de venta de productos o prestación de servicios (previa autorización judicial), cierre de establecimientos (previa autorización judicial cuando exista sentencia condenatoria definitiva) y cualquier combinación de las medidas mencionadas. |
| 5.1.8. Para iniciar, de oficio o a solicitud de parte interesada, investigaciones tendentes a detectar violaciones o vulneraciones a las disposiciones de la Ley núm. 358-05 y a las normas que la complementan. En caso de que exista una denuncia, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor: 5.1.8.1. Si no procede, la rechazará por improcedente o por falta de pruebas. 5.1.8.2. Si procede llamará a las partes a conciliar, de conformidad con el proceso prescrito, a tales fines, en la Ley núm. 358-05. De no existir acuerdo, entre los involucrados, deberá, entonces, emitir resolución motivada imponiendo las sanciones administrativas que fuesen menester. |
6. Análisis del artículo 43 de la Ley núm. 358-05
El artículo 43 de la Ley núm. 358-05[16] dispone:
| 6.2.1. Que se prohíbe la adulteración, alteración o eliminación de las fechas de expiración o de uso permitido en alimentos, medicamentos y demás productos perecederos. |
| 6.2.2. Que en aquellos casos en que se vulnere dicha prohibición, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor está facultada para incautar productos, imponer multas, sancionar con la reparación de los daños ocasionados al consumidor y cualquier otra acción permitida por las normas jurídicas. |
En consecuencia, no existe duda de que el artículo 43 de la Ley núm. 358-05 permite a Pro Consumidor la imposición de sanciones administrativas en los casos expresamente enumerados en dicho texto, previo cumplimiento del procedimiento establecido en el artículo 117 de dicha ley, antes mencionado.
Este criterio ha sido refrendado por el Tribunal Constitucional de la República Dominicana, que ha establecido sobre dicho artículo 43 lo siguiente:
“Del análisis (…) del artículo (…) transcrito, se desprende que el legislador faculta a la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor a aplicar sanciones de naturaleza pecuniaria, en particular, multas…
… en lo que respecta a la facultad de aplicar multas atribuidas por el legislador a la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor (…) se trata de una prerrogativa legal compatible con la Constitución, en la medida en que el constituyente solo prohíbe a la administración pública la aplicación de sanciones que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad, no así la aplicación de sanciones de naturaleza pecuniaria, como lo son las multas…
… si bien (…) el legislador ha facultado, de manera expresa, a la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor a aplicar sanciones de naturaleza pecuniarias, como la multa, no menos cierto es que, en la aplicación de tales sanciones, el señalado órgano de la administración pública debe cumplir con el procedimiento previsto en el artículo 117 de la ley”[17].
7. ¿Ha otorgado la ley potestad o facultad para sancionar, en materia de derecho del consumidor, a Pro Consumidor?
Con excepción de los casos expresamente señalados en el artículo 43, no existe una disposición contenida en la Ley núm. 358-05 que de manera expresa, clara y concisa establezca que Pro Consumidor tiene facultades para imponer sanciones administrativas.
Y, tal y como dispone la Ley núm. 107-13 en su artículo 35, la administración pública únicamente cuenta con facultad sancionadora cuando de forma expresa una disposición jurídica la autoriza a hacer uso de ese poder.
De forma vaga e imprecisa, y en cierto modo incorrecta, podría deducirse de la lectura conjunta de los artículos antes detallados que Pro Consumidor cuenta con la facultad de imponer sanciones administrativas. Esto, lo demuestra la decisión de la Suprema Corte de Justicia que estableció que:
“… la Ley 358-05 en su artículo 31 literal j) faculta a dicho organismo a dictar resoluciones relativas a la aplicación de la ley en caso de infracciones y violaciones que deban ser conocidas y resueltas, en primera instancia, a su nivel de competencia; tomando, tal como establece la parte in-fine del artículo 42 de la referida ley, las medidas de lugar para sancionar las violaciones a la misma; que esa potestad sancionadora del órgano regulador de las relaciones de consumo (Pro consumidor) están tipificadas en los artículos 105 y 107 de dicha ley, artículos que dejan sentado el espíritu del legislador de dar competencia a este órgano regulador para aplicar sanciones administrativas en caso de infracciones relacionadas con la misma…
… Pro Consumidor, como órgano regulador actuó correctamente aplicando las sanciones tipificadas en los artículos 112 y siguientes de la Ley 358-05, General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario, que la faculta a imponer las multas correspondientes en razón de la gravedad de la falta cometida…”[18].
Pero, esta no ha sido una posición constante; pues, con posterioridad a dicha decisión la Suprema Corte de Justicia ha establecido los siguientes criterios, que han cambiado las pautas sobre el tema, a saber:
“… salvo los casos comprendidos en el artículo 43 de la Ley núm. 358-05, la normativa reguladora no dota de potestad sancionadora expresa -y sin lugar a dudas- al Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor, sino de una facultad de comprobación administrativa previa al apoderamiento de los órganos jurisdiccionales con facultad para la imposición de multas. Esto es lo que en doctrina se reconoce como actuación administrativa de inspección o comprobación administrativa…
… del análisis de los artículos 17 (funciones del Consejo Directivo), 23, 27, 31 y 42 (los dos últimos sobre las funciones del director ejecutivo) de la citada Ley núm. 385-05 no se vislumbra una explícita —y sin lugar a dudas —habilitación a Pro Consumidor para dictar sanciones administrativas, sino que las sanciones por la comisión de infracciones deberán ser dictadas por los jueces de paz conforme expresa el artículo 132 de la referida ley”[19].
“… se aprecia que no resulta posible que un órgano de la administración pública, como lo es Pro Consumidor, ordene a los particulares pagos a título de compensación por daños civiles en el ámbito de un contrato civil que haya sido suscrito por los administrados…”[20].
8. Conclusión
La redacción de la Ley núm. 358-05 no es clara ni precisa con relación a la facultad sancionadora de Pro Consumidor. Por lo que, convendría que dicho texto legal sea modificado en lo que a dicho aspecto se refiere, a los fines de garantizar la seguridad jurídica que debe primar en todo Estado de derecho. No obstante, en lo que esto sucede, se puede establecer que las decisiones jurisprudenciales, han allanado el camino y han trazado las directrices que han permitido esclarecer el tema.
Empero, es incuestionable la facultad sancionadora que poseen los tribunales. Siendo esta potestad propia de la función judicial, lo cual no puede aseverarse con respecto a la función administrativa.
[1] Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario, número 358-05. 9 de septiembre de 2005 (que en lo adelante será nombrada solamente como Ley núm. 358-05).
[2] Que en lo adelante será nombrado solamente como Pro Consumidor.
[3] Constitución de la República Dominicana (Const.). 13 de junio de 2015 (República Dominicana).
Artículo 149, párrafo I, de la Constitución: “La función judicial consiste en administrar justicia para decidir sobre los conflictos entre personas físicas o morales, en derecho privado o público, en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado. Su ejercicio corresponde a los tribunales y juzgados determinados por la ley…”.
[4] Artículo 132 de la Ley núm. 358-05: “… los juzgados de paz serán competentes para conocer de las infracciones a la presente ley…
Párrafo II. En los casos en que las infracciones a la presente ley, solo impliquen un perjuicio contra el patrimonio del consumidor o usuario y que a este solo le interese la reparación civil de los daños y perjuicios causados, podrá acudir por ante los tribunales competentes en materia civil…”.
[5] Ley Orgánica de la Administración Pública, núm. 247-12. 9 de agosto de 2012. Gaceta Oficial núm. 10691, 14 de agosto de 2012.
Artículo 2 de la Ley núm. 247-12: “… la función administrativa comprende toda misión, competencia o actividad de interés general, otorgada conforme al principio de juridicidad para regular, diseñar, aprobar, ejecutar, fiscalizar, evaluar y controlar políticas públicas o suministrar servicios públicos, aunque estos tengan una finalidad industrial o comercial y siempre que no asuman un carácter legislativo o jurisdiccional”.
[6] Ley núm. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo. 6 de agosto de 2013. Gaceta Oficial núm. 10722, 8 de agosto de 2013.
Artículo 35 de La Ley núm. 107-13: “… la potestad sancionadora de la administración pública solo podrá ejercerse en virtud de habilitación legal expresa. Su ejercicio corresponde exclusivamente a los órganos administrativos que la tengan legalmente atribuida”.
[7] Artículo 40, numeral 13, de la Constitución: “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción penal o administrativa”.
[8] Artículo 40, numeral 17, de la Constitución: “… la administración pública no podrá imponer sanciones que de forma directa o subsidiaria impliquen privación de libertad…”.
[9] Artículo 19, literal g, de la Ley núm. 358-05: “La Dirección Ejecutiva tendrá a su cargo:…
… someter a los infractores ante las instancias judiciales competentes, así como asistir y asesorar al ministerio público de las mismas cuando este lo requiera”.
[10] Artículo 23 de la Ley núm. 358-05: “La Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor es el organismo competente para conocer, por la vía administrativa, los casos de conflictos relativos a esta ley”.
[11] Artículo 27 de la Ley núm. 358-05: “En caso de encontrar violación a las disposiciones de esta ley, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor deberá ejecutar las acciones correctivas y las penalizaciones que contemple la ley, aplicable dentro de la esfera de su competencia y observando el debido proceso”.
[12] Artículo 31, literal j, de la Ley núm. 358-05: “Funciones del Director Ejecutivo de Pro Consumidor:…
j) dictar resoluciones relativas a la aplicación de esta ley en caso de infracciones y violaciones que deban ser conocidas y resueltas, en primera instancia, a su nivel de competencia…”.
[13] Artículo 42 de la Ley núm. 358-05: “La Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor tendrá dentro de sus funciones velar por el cumplimiento de estas disposiciones y tomará las medidas de lugar para sancionar las violaciones”.
[14] Artículo 111 de la Ley núm. 358-05: “… la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor podrá aplicar a los infractores, mediante resolución, entre otras, las siguientes medidas cautelares:
a) Advertencia;
b) Decomiso o confiscación de productos, envolturas, empaques, envases, material impreso, etiquetas, material publicitario y/o promocional previa autorización judicial;
c) Destrucción de productos, envolturas, empaques, envases, material impreso, etiquetas, material publicitario y/o promocional, luego de dictada una sentencia condenatoria definitiva por los tribunales competentes;
d) Prohibición de venta del producto o prestación del servicio, previa autorización judicial;
e) Cierre del establecimiento, previa autorización judicial luego de dictada una sentencia condenatoria definitiva por los tribunales competentes (…)
f) Cualquier combinación de las medidas anteriores”.
[15] Artículo 117, párrafo I de la Ley núm. 358-05: “… en caso de denuncia, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor tendrá un plazo de cinco (5) días hábiles para pronunciarse sobre la procedencia o no de la acción administrativa (…) si procede llamará a conciliación, siguiendo el procedimiento previsto en los artículos 124 al 130 de la presente ley. Si no hay acuerdo entre las partes tendrá cinco (5) días hábiles adicionales para pronunciarse sobre el caso, mediante resolución motivada, en la cual impondrá la sanción administrativa que correspondan a la decisión…”.
[16] Artículo 43 de la Ley núm. 358-05: “… se prohíbe la adulteración o eliminación de las fechas de expiración o de uso permitido, en materia de alimentos, medicamentos u otros productos perecederos (…) la violación de esta prohibición será sancionada por la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor con la incautación de los productos, multa y reparación de daños ocasionados al consumidor, sin perjuicio de otras acciones que conforme a la ley puedan ejercerse”.
[17] Sentencia del Tribunal Constitucional de la República Dominicana, TC/0080/19, expediente núm. TC-04-2016-0134 relativo al recurso de revisión constitucional de decisión jurisdiccional, 21 de mayo de 2019, pp. 22, 23 y 24, https://www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretar%C3%ADa/sentencias/tc008019
[18] Sentencia de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, núm. 39, 26 de marzo de 2014. Fuente: Boletín Judicial, órgano de la Suprema Corte de Justicia, marzo 2014 (2015). Santo Domingo, República Dominicana (núm. 1240, año 105, pp. 1282 y 1284), www.poderjudicial.gob.do
[19] Sentencia de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, 30 de junio de 2021. Fuente: Principales sentencias de la Suprema Corte de Justicia 2021 (2022). Santo Domingo, República Dominicana (pp. 3631 y 3632), www.poderjudicial.gob.do
[20] Sentencia de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, núm. SCJ-TS-22-0537, 31 de mayo de 2022. Fuente: Principales sentencias de la Suprema Corte de Justicia 2022, mayo-agosto. Santo Domingo, República Dominicana (p. 454), www.poderjudicial.gob.do
Pingback: Principales derechos de los consumidores y usuarios – Francia León | Abogada